一、优化营商环境指什么
营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。
营商环境包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。一个地区营商环境的优劣直接影响着招商引资的多寡，同时也直接影响着区域内的经营企业，最终对经济发展状况、财税收入、社会就业情况等产生重要影响。概括地说，包括影响企业活动的法律要素、政治要素、经济要素和社会要素等。良好的营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，是一个国家或地区提高综合竞争力的重要方面。
营商环境法治化的内涵，则是指一套行之有效、公平公正透明的具体法律、法规和监管程序；营商环境国际化的内涵，是指建立符合国际惯例和世贸规则的市场经济运行机制和体系。在中小企业营商环境构建上，要考虑市场环境、政策政务环境、社会化服务环境、融资环境和法治环境，推动实现投资自由化、对外贸易和投资更加便利化。投资自由化是经济全球化的更高阶段，这要求有三个转变：一是监管理念的转变，即从货物管理转变为企业管理；二是贸易体制的转变，即从现有的贸易壁垒、配额限制转变为贸易和投资的自由化；三是向开放型和创新性政策转变，如放宽外汇政策和税收政策都将更加开放并具有国际竞争力。
2020年1月1日《优化营商环境条例》施行
2019年10月23日新华社北京电，国务院总理李克强签署国务院令，公布《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)，自2020年1月1日起施行。
党中央、国务院高度重视优化营商环境工作。近年来，各地区、各部门按照党中央、国务院部署，顺应社会期盼，持续推进“放管服”等改革，我国营商环境明显改善。为了持续优化营商环境，不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展，有必要制定专门行政法规，从制度层面为优化营商环境提供更为有力的保障和支撑。
《条例》认真总结近年来我国优化营商环境的经验和做法，将实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的改革举措用法规制度固化下来，重点针对我国营商环境的突出短板和市场主体反映强烈的痛点难点堵点问题，对标国际先进水平，从完善体制机制的层面作出相应规定。
优化营商环境的重要性
当前，我国优化营商环境改革的形势十分迫切，因为它不仅是国际竞争的现实需要，更是我国企业发展的呼声。未来，只有通过进一步降低制度性交易成本、深化政府自身改革、在“放管服”改革等措施上下功夫，才能够真正引导市场预期，让企业家放心安心。
优化营商环境究竟有多重要？我认为，优化营商环境不但是一个国家或者一座城市的核心竞争力，同时更是主动找差距、补短板、精心维护以及长期付出的结果。世界银行发布的一项报告表明，良好的营商环境会使投资率增长0.3%，GDP增长率增加0.36%。因此，世界各国均把优化营商环境作为促进国家经济发展的制胜法宝。
优化营商环境的关键点在哪里？我认为，关键点是要切实解决企业办事过程中的痛点难点，其中项目审批就是难啃但必须要啃下来的一块“硬骨头”。建议政府相关部门在审批环节力争做减法，能减则减，能不审就不审，以求真正做到审批最少，流程最短，真正替企业设身处地着想。这也是优化营商环境的关键所在，并且非常具有现实性和紧迫性。市场经济的本质是竞争，核心则是公平竞争。只有进一步深化行政服务市场化改革，营造出真正公平竞争的市场环境，才能够激发市场活力。
当前，我国优化营商环境活动还在持续深入，也取得了显著成效。我国过往实施的改革数量居东亚、太平洋地区之首。世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，我国营商环境全球排名从2018年的第46名上升15位，位列全球第31名，连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。
当前，我国优化营商环境改革的形势十分迫切，因为它不仅是国际竞争的现实需要，更是我国企业发展的呼声。未来，只有通过进一步降低制度性交易成本、深化政府自身改革、在“放管服”改革等措施上下功夫，才能够真正引导市场预期，让企业家放心安心。唯有如此，我国企业的创新活力才能不断迸发，推动我国经济高质量发展。
党的十九大报告曾多次提及营商环境，报告中还专门用一个段落，对改善营商环境提出了具体的举措。例如要全面实施市场准入负面清单制度、清理废除妨碍统一市场以及公平竞争的各种规定、支持民营企业发展等多项措施。但由于我国相关法律法规制度的不健全等原因，当前优化营商环境尚存在诸多瓶颈。因此，对一些地方来说，优化营商环境应科学完善相关制度体系，同时，还必须树立起“抢跑意识”、危机意识，认识到人人都是营商环境的理念，进而逐渐缩小差距，实现优化营商环境的目标。
当前，营商环境改革的紧迫性不言而喻。它不仅是日趋激烈的国际竞争的现实需要，同时也是国内企业发展的呼声。未来，只有进一步降低制度性交易成本、深化政府自身改革，在“放管服”改革上下功夫等等，才能真正引导市场预期，让企业家放心、安心。
二、2018年如何进一步优化营商环境
进入2018年，国务院首次常务会议的首个议题，是部署进一步优化营商环境。会议提出，改革创新体制机制，进一步优化营商环境，是建设现代化经济体系、促进高质量发展的重要基础，也是政府提供公共服务的重要内容，并明确提出“要借鉴国际经验，抓紧建立营商环境评价机制，逐步在全国推行”。
“建立营商环境评价机制非常有必要。”中国贸促会研究院国际贸易研究部主任赵萍表示，因为这样可以客观地评价中国目前营商环境的现状到底怎么样，以及中国营商环境改善过程当中的进步到底有多大。赵萍说：“对营商环境建立评价机制，可以更加客观准确地反映中国营商环境的现状，向世界各国所有投资者传达出正确的评价信息，从而为这些投资者正确选择自己的投资国别提供有力支撑。同时，也可以对那些刻意抹黑、扭曲中国营商环境的行为给予强有力的反击。”
测算显示，良好的营商环境会使投资率增长0.3%，GDP增长率增加0.36个百分点。业内人士认为，对照国际标准来建设营商环境评价机制，顺应了我国经济转型发展的需要，能更好地破除制约发展的体制机制障碍，提高对国内外投资者的吸引力。同时，也有利于及时反馈和矫正改革中的问题，将改革推向纵深。
目前，国际上对地区营商环境的评估有若干套指标体系，世界银行每年发布的《营商环境报告》比较具有代表性。根据世界银行发布的《营商环境报告》，中国营商便利度5年间在全球排名上升了18位，在世经论坛等其他国际组织机构的排名中上升幅度更大。
三、如何提升营商环境优化水平
前不久，世界银行发布了新的营商环境评估体系，其中涉及不少政府采购的新指标。纵观这些新变化，笔者分析认为，由于政府采购会对私营部门的发展产生直接影响，因而在对私营部门发展的商业环境进行定量评估时，政府采购便成为评估的重点。要进一步优化营商环境，促进经济高质量发展，必然要求我们深入把握政府采购发展的新情况、新动向，细致总结政府采购实践发展的新思路、新方法，在重新认识政府采购中的价值、成本、中小企业政策、创新政策和竞争机制的基础上，探寻优化营商环境的方案和路径。
重新认识政府采购中的价值
不同于私营部门或者家庭的采购行为，政府采购不仅需要考虑财务价值，而且更需要关注对预算绩效和经济绩效的考核。政府采购所追求的价值可以概括为PBV，即预算绩效（Budget Performance）、经济效益（Economic Benefits）和会计价值（Accounting Value），其背后的逻辑是在对政府采购行为进行规划和评估时，如何在财政核算的绩效优先和会计核算的成本优先之间进行取舍的问题。
绩效优先遵循物有所值（Value for Money）原则，即成本收益原则，其中的成本是指采购物品在生命周期内发生的一切费用减去残值，而对收益的理解则存在分歧。欧美发达国家认为，收益是狭义概念，即资金的使用效率；发展中国家则认为，收益是广义概念，即资金使用效率之外的其他福利（如产业的发展、技术的提升）。因此，如何理解绩效优先和物有所值原则，应当落脚于政府的职能及其对政府采购行为的定位。
成本优先应当遵循最低标价原则，在此原则下需要重点关注政府采购活动中的低价恶性竞争问题，核心矛盾就是最低标价核算方法的设计。
经济效益是预算绩效和会计价值的权衡（Trade-off），遵循经济效益高于低价策略原则，强调预算绩效要优先于会计价值。在政府采购的理念宣传和实践中，应由单纯强调提高财政资金支出效率目标向财政支出的绩效管理转变。因此，在进行价值判断时，政府采购应当更加注重预算绩效、经济效益高于会计价值的原则。
具体而言，应当继续坚持和完善政府采购的绩效导向，综合运用低价优先的交易规则，研究适用最低价中标的采购场景和范围，按照高质量发展的工作要求，着力推进优质优价采购。
重新认识政府采购中的成本
《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第二十一条规定，“采购人认为有必要考虑全生命周期成本的，可以明确使用年限，要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本。”尽管全生命周期成本一词早已耳熟能详，也有采购人尝试将其引入项目实践中，但这是这一概念第一次出现在我国政府采购法律法规体系中。全生命周期成本概念最初是指产品在有效使用期间所发生的与该产品有关的所有成本，包括产品需求论证到开发研制、生产制造、采购使用、运行维护以及报废处理成本。
在政府采购中的全生命周期成本原则，需要从流程管理和成本定义两个角度来理解。前者可以理解为从需求管理、组织采购、合同履行、运行维护到产品报废处置（或采购服务到期）的全过程中所有支出费用的总和。其中，需求管理部分相对较为复杂，包括采购需求确定、采购实施计划编制、风险控制管理等流程。采购需求确定的流程又涵盖编报预算、开展需求调查、确定需求等环节。
而在政府采购的全生命周期成本组成中，显性的最高成本在于标的成本和运维成本。但如果前期需求调查工作做得不充分，就会导致采购需求和评审因素设置不完整、不合理，影响采购结果，进而影响合同履行、运行维护和最终报废等后续流程产生的成本。笔者认为，政府采购有较强的蝴蝶效应，因此，要控制政府采购全生命周期成本，最重要的环节在于前置环节，而不是显性成本最高的环节。
成本均不考虑时间成本，这是在政府采购项目全生命周期成本研究中值得注意的点。因为不同于经济领域，政府采购的成本主要考虑的是节约财政资金以实现物有所值的目标，所以在此过程中涉及的时间成本仅体现为工作效率，因而在实践中可能会出现利用项目需求中未提及的潜在需求漏洞低价谋取中标（或成交），之后通过抬高配件供应或维修服务价格的方式来谋取收益，从而导致采购人的项目成本大幅提高。
此外，与经济学不同，政府采购的全生命周期成本不考虑货币的时间价值，这与政府采购的价值判断使用的原则是一致的。无论是分析政府采购的价值还是成本，其落脚点都是节约财政资金、提高财政资金使用的绩效。从这一角度看，政府采购的价值考量和成本考量是一体两面的问题。
重新认识政府采购中的中小企业政策
保护和发展中小企业，既是国内外政府采购活动公认的原则之一，也是我国经济社会发展的一项基本制度。
以美国为例，美国政府要求其联邦采购办公室每年要设立一个各政府机构在采购中必须达到的小企业中标比例，而近年来这一比例通常在26%左右。除此以外，美国政府还会采取四项举措保护和发展中小企业：一是预留合同。规定一定数额的项目自动预留给小企业，或在任何采购方式下都仅允许小企业参与。二是价格优惠。在预留合同之外的小额项目中，小企业参与投标享受额外价格优惠，优惠幅度每年由商务部制订。三是合同分包。由于美国政府采购复杂程度越来越高，因此美国成立小企业局参与投标，并在中标后将合同分包给小企业。四是直接采购和强制分包。前者规定在一定数额以下的合同直接委托小企业承揽；后者要求对于一定规模的项目，成交供应商必须将其分包给小企业。
基于美国经验，我们可以在以下四个方面保护和发展中小企业：一是中小企业的认定。参考美国小企业的分类，除按照不同的行业由工业部门协同制定外，还有按照项目实行地、小企业的拥有者（如妇女、退伍老兵、残疾人）进行划分，这就使得中小企业参与原则与打破地域保护、社会发展目标等其他原则相结合，实现了“一石多鸟”。二是明确合同拆分的金额标准或比例。三是对参与分包的中小企业进行法律法规方面的合规性培训，从而提高企业的合规性水平，从源头上降低采购违规的发生概率。以北京市为例，北京市政府采购部门还可以利用自身的国际视野带动本地区企业熟悉国际政府采购的原则和法律法规，为其开拓海外市场奠定智力基础。四是切实保障款项支付。一方面，确保项目资金有保障。政府采购项目应严格按照批准的预算开展，杜绝无预算、超预算开展采购活动。另一方面，确保合同支付有保障。采购人应严格遵守相关规定，按时足额支付中小企业款项。鼓励采购人适当缩短对中小企业的支付期限，与中小企业在政府采购合同中约定预付款事项、提高预付款比例。
重新认识政府采购中的创新政策
保护和发展中小企业这一制度的本质是出于国家基本制度和战略需要，对特定利益群体采取优惠性和支持性举措的政策设计。
以北京市为例，既符合上述两点又具备探索条件的领域就是促进“专精特新”企业的参与。据工业和信息化部的数据显示，截至2022年5月，我国已有省级“专精特新”中小企业4.8万余家，入库企业11.7万家，还有三批共计4762 家国家级“专精特新”的“小巨人”企业和848家制造业单项冠军企业。
北京市作为我国的科技创新中心，且随着纾解非首都功能区政策的实施，北京市传统工业生产功能正在被弱化，因此，支持“专精特新”企业的发展更能发挥北京市利用政府采购促进我国经济实现高质量发展的积极作用。
笔者认为，在具体实施方案的选择上，可以对“专精特新”企业参与政府采购给予报价优惠；对一些政府采购项目实行合同预留（如美国不超过1万美元的小额政府采购合同给予小企业）；对重大建设工程项目实施合同拆分；对中标企业提供贷款担保；对研究开发合同，实施前期资金补助制度等。
重新认识政府采购中的竞争机制
促进政府采购活动中的竞争机制，可以从以下两方面入手：一是合同分包制度。科学的分包机制可以促进良性竞争，打破区域垄断以及保护壁垒，扶持中小企业；而不科学的分包机制则会引发政府采购活动争议情况的发生，影响采购活动的效率，增加采购成本甚至导致采购活动的中断。因此，需要结合对特殊企业的扶持政策，完善科学的合同分包机制。二是集中采购制度。深入开展集中采购机构竞争试点工作，研究集中采购机构竞争的激励和考核机制，打破集中采购机构业务范围主要按行政隶属关系划分的格局。
而想要科学实施以上制度就需要完善相应的基础设施。一方面，要培育高质量的担保市场。政府采购的生命线之一就是采购双方的信用，而企业的信用水平一直是制约其市场参与的重要因素之一。以北京市为例，它拥有丰富的人力资本积累和智力支持，可以为我国担保市场的发展与完善发挥积极作用。就政府采购而言，试点初期可以采取政府指定担保机构，最终再逐步走向市场配置。
另一方面，要完善政府采购电子化的相关法律法规和采购平台。在法律法规方面，可以在政府采购法中补充电子化采购方面的内容。比如，电子签章、电子认证等问题。在采购平台方面，虽然我国很多地方已进行了丰富的探索，浙江等地甚至已探索到集成和区域统一的阶段，但政府采购电子化平台并未摆脱分散化管理的窠臼，如政出多门、信息泛滥的问题尚未得到彻底解决。因此，笔者建议，为了实现数据集中、信息集中和管理统一，地方可以总结自身经验，配合相关部门建立全国统一的采购平台，集成相关网络、软件和配套硬件设施，形成政府采购电子化网络。
